مهندس محمدرضا جمشیدی

کشور ما ایران در میان کشورهای خاورمیانه، پیشینه‌ای دیرینه از برنامه‌ریزی برای توسعه اقتصادی دارد. پیش از انقلاب 5 برنامه توسعه‌ای با مدت‌های گوناگون در یک بازه 30 ساله اجرایی شد و پس از انقلاب تاکنون شاهد اجرای 6 برنامه 5 ساله بوده‌ایم که اگرچه با نظم خاصی پیش رفت، اما در اجرا با چالش‌های متعددی روبه‌رو بود. از برنامه اول (1372 – 1368) تا برنامه ششم توسعه (1400 -‌ 1396) اگرچه شاهد معرفی برنامه‌هایی جامع بودیم، اما به‌دلیل در نظر نگرفتن بسیاری از الزامات و پیش‌نیازها، عموماً کشور در زمینه رسیدن به اهداف برنامه با چالش‌های متعددی روبه‌رو بوده است.
اما چرا برنامه‌های توسعه‌ای کشور در اجرا دچار مشکل شده است؟
نباید از نظر دور داشت که هر برنامه باید از دو بخش تشکیل شده باشد، یک بخش سیاستی که به موضوعات و اهداف کلان برنامه می‌پردازد و بخش فنی که مفاد برنامه را با منابع انطباق می‌دهد. از این‌رو بی‌توجهی به منابع، به‌خصوص منابع مالی یکی از مهم‌ترین دلایل نائل نشدن برنامه‌های توسعه به اهداف از پیش تعیین شده است. یکی دیگر از ایرادات برنامه‌های توسعه‌ای در کشور، زمان اجرای آن است، چرا که عمر دولت‌های ما 4 ساله است و زمان برنامه‌ها 5 ساله، یعنی همواره بین دو دولت یک برنامه توسعه‌ای جدید ارایه می‌شود و از این‌رو نمی‌توان عملکرد واقعی دولت‌ها را در اجرای برنامه‌های توسعه‌ای به طور دقیق ارزیابی کرد. بخش کشاورزی به عنوان یک بخش مهم و استراتژیک در اقتصاد نیز بی‌نصیب از فضای کلی اجرایی شدن برنامه‌های توسعه‌ای کشور نبوده است. یکی از شاخص‌های مهم در عملکرد بخش کشاورزی در گذر اجرای برنامه‌های توسعه‌ای، 5 برابر شدن عملکرد محصول راهبردی گندم در کشور نسبت به متوسط جهانی در بازه زمانی سال‌ها 1961 تا 2017 میلادی است که این شکاف در بخش جو و دانه‌های روغنی نیز به‌ترتیب به میزان 90 و 198 درصد افزایش یافته است. از سوی دیگر نباید از نظر دور داشت که مقایسه متوسط عملکرد محصولات عمده زراعی ایران با عملکرد جهانی و منطقه‌ای، نشاندهنده عملکرد پایین در اغلب محصولات اساسی است. افزایش هزینه‌های تولیدات کشاورزی و در نتیجه کاهش انگیزه کشاورزان برای تولید محصولات اساسی و همچنین پایین بودن بهره‌وری بخش کشاورزی نظیر بهره‌وری خوراک مصرفی در تولید محصولات پروتئینی از مهم‌ترین مسایل این بخش به‌شمار می‌رود. در این میان تحلیل فراز و فرودهای بخش کشاورزی در طول اجرای برنامه‌های توسعه‌ای، خالی از لطف نخواهد بود و می‌تواند حاوی نکته‌های گرانبهایی برای برنامه‌ریزان برنامه هفتم توسعه‌ای کشور باشد.
بخش کشاورزی در برنامه اول توسعه به نسبت از عملکرد مطلوبی برخوردار بود، به‌طوری که از پیش‌بینی 158 هزار نفر اشتغالزایی، این بخش موفق شد تا 210 هزار شغل جدید ایجاد کند، همچنین در این برنامه ارزش صادرات به‌طور متوسط حدود 30 درصد افزایش یافت و از حدود 894 میلیون دلار در سال 1368 به حدود 2.5 میلیارد دلار در سال 1372 رسید. در برنامه 5 ساله دوم توسعه کشور که با هدف توسعه اقتصادی با نرخ رشد 5 درصد در سال تصویب شد، نرخ رشد ارزش افزوده بخش کشاورزی 4.3 درصد بود و در این برنامه نیز نگاه به بخش کشاورزی نگاهی توسعه‌ای بود.
در برنامه سوم توسعه، بخش کشاورزی از رشد بهتری برخوردار بود و تلاش شد تا صنایع تبدیلی مورد توجه بیشتری قرار گیرد.
در این برنامه بود که مقرر شد تا 3 درصد از سپرده‌های قانونی بانک مرکزی در اختیار سه بانک قرار گیرد که بخشی از آن صرف اعطای تسهیلات به طرح‌های کشاورزی و دامپروری شود و در طول این برنامه بود که مقرر شد 25 درصد از تسهیلات اعطایی بانک‌های کشور به بخش آب و کشاورزی اختصاص یابد. این در واقع همان تکلیفی است که متأسفانه نه تنها در طول برنامه سوم، بلکه در هیچ کدام از برنامه‌های بعدی اجرایی نشد و بانک کشاورزی به عنوان تنها بانک تخصصی بخش کشاورزی تنها تأمین کننده اصلی سرمایه در بخش کشاورزی بوده است.

بیشتر بخوانید: «قیمت تضمینی» یا خرید تضمینی؟!

در طول برنامه سوم، حمایت‌های دولت از بخش کشاورزی در قالب خرید تضمینی محصولات ادامه یافت و در مواردی حتی تا 45 درصد شاهد افزایش قیمت خرید تضمینی بودیم که بیش‌تر از نرخ تورم آن دوره هم بوده است. در برنامه چهارم توسعه هم کشاورزی محور توجه بود و در این برنامه مقرر شد تا حداقل 10درصد از منابع قابل تخصیص حساب ذخیره ارزی به بخش غیردولتی و به‌صورت ارزی – ریالی جهت سرمایه‌گذاری در طرح‌های توجیه‌دار بخش کشاورزی اختصاص یابد. در برنامه پنجم توسعه ارتقای بهره‌وری، ارتقای شاخص ضریب امنیت غذایی، افزایش تولیدات کشاورزی، حفظ و بهره‌برداری پایدار از منابع طبیعی، توسعه بازار و صادرات محصولات کشاورزی، ارتقای سطح امنیت سرمایه‌گذاری، بهبود سطح درآمد و زندگی کشاورزان، روستائیان و عشایر از مهم‌ترین محورهای توسعه بخش کشاورزی بود.
برنامه پنجم توسعه با نرخ رشد 7 درصد در سال و با رویکرد مبنایی پیشرفت و عدالت تصویب شد و نرخ ارزش افزوده در بخش کشاورزی در طول این برنامه 6 درصد پیش‌بینی و مقرر شد کل تولیدات محصولات کشاورزی از 102 میلیون تن سال 1386 به 143 میلیون تن در سال 1393 افزایش یابد. هدف رشد بخش کشاورزی در این برنامه دستیابی به متوسط رشد سالانه 6 درصد بود که تنها 4.78 درصد رشد حاصل شد.
موجودی سرمایه خالص بخش کشاورزی با متوسط رشد 3.52 درصد از حدود 839 هزار میلیارد ریال در سال 1390 به 923 هزار میلیارد ریال در سال 1394 رسید و سهم این بخش از کل موجودی سرمایه خالص اقتصاد کشور فقط 4.25 درصد بود. از نظر اشتغالزایی در این برنامه پیش‌بینی شده بود که 350 هزار شغل در این بخش ایجاد شود و تعداد کل شاغلان به 4.3 میلیون نفر برسد، اما در عمل میزان اشتغال بخش کشاورزی تنها با رشد 2 صدم درصدی مواجه شد. در زمینه صادرات نیز ارزش صادرات این بخش از 5 میلیارد و 180 میلیون دلار در سال 1390 با نوسانات زیاد به 5 میلیارد و 169 میلیون دلار رسید و میانگین سهم این بخش از صادرات غیرنفتی 15.64 درصد بود.

اوضاع متفاوت کشاورزی در برنامه ششم
اما وضعیت کشاورزی در برنامه ششم کاملاً متفاوت بوده است، اختلال در بازار محصولات و نهاده‌ها، تراز منفی بخش کشاورزی، عدم تحقق تکلیف بند «ب» از ماده 31 قانون برنامه ششم مبنی بر خرید تضمینی به موقع محصولات کشاورزی و جبران خسارت ناشی از تأخیر در پرداخت توسط نظام بانکی، ادامه دخالت‌های دولت در قیمت‌گذاری، تحقق نیافتن بند «ج» از ماده 33 قانون برنامه ششم مبنی بر افزایش سهم سرمایه‌گذاری کشاورزی در کل سرمایه‌گذاری‌ها به میزان سالانه 2 درصد و کاهش میزان سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی به قیمت‌های ثابت سال 1390 از 6.114 میلیارد تومان به 282 میلیارد تومان در سال 1396 از معضلات عمده این بخش در طول اجرای برنامه به‌شمار می‌رود.
بررسی آمار تولید کالاهای اساسی زراعی در سال 1400 نشان می‌دهد که تنها 67 درصد برنامه‌ها به‌طور میانگین تحقق یافته است، گندم 72 درصد، جو 82 درصد، برنج 58 درصد، ذرت دانه‌ای 15 درصد، ذرت علوفه‌ای 67 درصد، چغندر قند 52 درصد، پنبه 42 درصد، کلزا 25 درصد، سیب‌زمینی 57 درصد و نیشکر 105 درصد تحقق یافته است.

دلایل عدم موفقیت برنامه‌های توسعه‌ای در بخش کشاورزی
به‌رغم موفقیت در طول چند سال محدود اجرای برنامه‌های توسعه‌ای کشور، در نگاه کلی، بخش کشاورزی بخش موفقی در اجرای برنامه‌های توسعه‌ای کشور نبوده که بیش از آنکه این نقصان متوجه فعالان این بخش باشد، نشأت گرفته از بی‌توجهی‌های صورت گرفته در سیاستگذاری‌ها و عدم تعهد سایر بخش‌ها بوده است. به طور کلی نبود جذابیت سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی، بی‌توجهی برنامه‌ریزان به محدودیت‌ها و به نوعی غیرواقعی بودن برنامه‌ها، تأمین نشدن اعتبارات کافی که با توجه به فقر سرمایه‌گذاری تاریخی بخش مزیدی برعلت شد، ناهماهنگی میان دستگاه‌های مختلف و تعدد قوانین و مقررات، نوسانات در تولید و قیمت نهاده‌ها، مداخلات غیرهوشمند دولت در زنجیره، نظیر قیمت‌گذاری، ناپایداری سیاست‌های واردات و موانع ایجاد شده برای ورود نهاده‌های مورد نیاز، بی‌اعتمادی دولت به مشارکت تشکل‌ها و نهادهای صنفی صنعتی، نبود زیرساخت‌های لازم برای اجرای برنامه و عواملی نظیر خشکسالی و محدودیت منابع آبی، نوسان‌های نرخ ارز، تحریم‌ها و… بدون تردید از مهم‌ترین عوامل عدم موفقیت برنامه‌‌های توسعه‌ای در بخش کشاورزی به شمار می‌رود.

بخش کشاورزی و برنامه هفتم
امروزه بحران آب و خاک، وضعیت نامطلوب امنیت غذایی و تورم جهانی قیمت مواد غذایی، عملکرد پائین محصولات کشاورزی و به تبع آن قیمت تمام شده بالا، آسیب‌پذیری بخش کشاورزی در مواجهه با عوامل طبیعی نظیر خشکسالی و یا عوامل غیرارادی نظیر تغییر نرخ ارز، نامساعد بودن فضای کلی کسب و کار و سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی و وابستگی به واردات از مهم‌ترین چالش‌های فعالان بخش کشاورزی در برنامه هفتم توسعه کشور به‌شمار می‌رود. از این‌رو شایسته است همانطور که متولیان بخش کشاورزی به‌درستی بر اجرای الگوی کشت اهتمام ورزیده‌اند، با اجرای الگوی کشت، ایجاد ساز و کارهای صحیح برای هدایت منابع بخش خصوصی در جهت سرمایه‌گذاری کشاورزی، تعیین اولویت‌های سرمایه‌گذاری، تمرکز بر تولید بیش‌تر و کاهش قیمت محصولات کشاورزی با ارتقای بهره‌وری، یکپارچه‌سازی و سازگاری حمایت‌ها در طول زنجیره کشاورزی و غذا، زیرساخت‌ها و اختصاص مشوق‌های لازم به‌منظور کاهش قیمت تمام شده محصولات کشاورزی و بازنگری به در آئین‌نامه‌های اجرایی برای جلوگیری از خرد شدن اراضی و تغییر کاربری‌ها اقدامات لازم انجام پذیرد تا آرمان‌های بخش کشاورزی در برنامه هفتم توسعه‌ای کشور بیش‌تر تحقق یابد.